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21日，交通運輸部就《收費公路管理條例》的修訂向社會征求意見，持續已超30年的中國公路收費政策，再次迎來改革契機。回顧30年，在公路收費的政策中，中國公路建設突飛猛進，而與此同時，收費亂象與爭議之聲也日漸凸顯，改革勢在必行。

上路不收費的那些年

在新中國成立之后的很長一段時間內，司機開車上路不必考慮“要交錢”的事情。

新中國成立以后至80年代初，中國的公路基礎設施建設，資金來源單一，除國邊防公路外，國家幾乎沒有投入，公路的修建和養護主要依靠公路養路費和民工建勤。

這樣的大背景下，中國的公路建設緩慢，公路交通漸漸成為制約國民經濟發展的“瓶頸”。

改革開放以后，中國經濟迎來了飛速發展的“春天”，民眾的出行需求日益頻繁，國內外貿易規模不斷擴大。

不過，改革開放之初，中國公路建設以財政資金為主，資金嚴重短缺，路網發展滯后，交通供給能力不足和效率低下的問題凸顯，“行路難”成為制約國民經濟和社會發展的重要因素。

根據交通運輸部的數據，從1978年到1984年，全國公路貨運周轉量增長了51%，客運周轉量增長了156%。與此不相適應的是，公路基礎設施嚴重滯后，數量少、等級低、路網連通度差，從1978年到1984年，全國公路總里程僅由89.02萬公里增長為92.67萬公里，6年間共增長4.1%。

到1984年底，全國二級及以上公路里程只有1.9萬公里。全國37%的公路是簡易的等外公路，近30%的公路晴通雨阻。

收費模式的確定與效果

“要想富，先修路”。1984年12月，國務院召開常務會議上將“貸款修路、收費還貸”確定為促進公路事業發展的四項優惠政策之一。

自此，收費公路開始發展，銀行貸款、發行債券等融資方式逐漸成為了公路交通基礎設施建設最為主要的資金來源。

到了1997年，當年出臺的《公路法》對“貸款修路， 收費還貸”政策從法律的層面進行了明確和規范。

《公路法》明確了民間資本與外資均可依法投資經營收費公路。公路法還明確規定收費期限、收費標準、收費站點的設置均由省一級政府依照法律規定設定和批準。

2004年國務院頒布《收費公路管理條例》，條例明確了中國公路發展應當堅持非收費公路為主，適當發展收費公路；除法律規定的例外情況，二級以下(含二級)公路不得收費。

根據這個條例，政府還貸公路最長收費不得超過15年(中西部為20年)；經營性公路最長收費不得超過25年(中西部為30年)，而“收費公路的收費期限屆滿，必須終止收費”。

30年間，收費政策對于中國公路發展的促進作用顯而易見。根據官方數據，截至2014年底，全國公路總里程達到446.39萬公里，是1984年底的4.8倍。而在中國現有公路網中，超過98%的高速公路、61%的一級公路和42%的二級公路，都是依靠收費公路政策建成的。

收費爭議與改革推進

30年來， 高速公路從無到有， 非高速公路也如雨后春筍般出現。與公路里程的快速增長相伴而生的， 還有關于公路收費的爭議之聲。

此間，2012年7月，國務院發布《關于批轉交通運輸部等部門重大節假日免收小型客車通行費實施方案的通知》。從當年的國慶長假開始，春節、清明節、勞動節、國慶節四個國家法定節假日，以及當年國務院辦公廳文件確定的上述法定節假日連休日中，小客車可免收通行費。

不過，節日公路免收費的政策并不能消弭輿論對于“買路錢”的爭議。

輿論中，一邊是，業內人士認為“沒有收費公路政策，就沒有中國公路交通的今天”，一邊是，民眾開始抱怨收費站點太多，“買路錢”太貴，一些地區曝出公路“亂收費”，甚至收費腐敗等亂象。

那么，在民眾的不理解中，收費修路的賬簿到底如何？

根據交通運輸部公布的《2014年全國收費公路統計公報》，2014年全國收費公路通行費收入3916.0億元，支出5487.1億元，收支缺口為1571.1億元。相較去年，虧損額度擴大。消息一出，輿論關于公路收費的“盈虧”爭議聲再起。

今年7月1日，人民日報刊發題為“虧損千億收費公路得‘算大賬’”的評論文章。文章指出， 管理部門理應反思，既不能把公路當成“現金奶牛”，也不能視為“債務平臺”，理順關于收費公路的種種不同意見，還需打好改革牌。

文章稱，面對“期滿收費”“馬甲換裝”“定價不準”的種種非議，公示臺賬走出了改革的第一步；面對“即使不再建設一公里的路，現有稅費也僅能保證養護和還債”的迫切現實，配套改革也不容再拖。因此，改革管理模式、修訂《收費公路管理條例》、探索特許經營、管控債務風險等一系列舉措落地出臺方能形成合力。